关于健全我省失地农民 合理补偿机制的建议

发布时间: 2009-04-13 14:30:54             字体:【
关于健全我省失地农民 合理补偿机制的建议
民革山东省委员会


    我省工业化和城市化的快速发展,直接导致农村大量土地被征收,失地农民越来越多。据有关部门不完全统计,2006-2007年,经国务院和省政府批准的建设用地近100万亩,造成约10万农民部分或完全失去土地。由于我省原本人口多、耕地少,人均耕地数量低于全国平均水平,加之失地农民的补偿、安置和恢复生计工作存在诸多问题,致使失地农民的生计与发展面临着威胁与挑战。由此出现了失地农民为维护自身权益而大量上访的现象。征地补偿与安置工作中存在的诸多问题,不仅直接影响项目建设的正常进度和经济社会建设的步伐,而且严重影响着我省和谐社会的稳定、建设与发展。因此,发现和解决征地补偿与安置工作中存在的诸多问题,健全失地农民合理补偿机制,对于推进我省经济社会发展与和谐山东建设,具有十分重要的意义。
    一、我省在征地安置补偿工作中存在的主要问题
    目前我省在针对农民的征地补偿和安置方面存在的主要问题是:
    1、征地补偿标准偏低。目前无论是基础设施、市政工程建设项目,还是开发项目,征地补偿费、安置费和地面附着物补偿的补偿标准,多是以土地的农业产值来计算的。但征地后土地的原有用途发生了根本性的改变,特别是开发项目的被征用土地,仅仅土地价值就以数倍乃至几十倍的速度增值。再加上开发的项目增值,由土地而带来的财富增长更是令人瞠目结舌。与之相比,失地农民由此得到的补偿费标准偏低、获得的补偿总额相对较少。
    2、征地补偿费用的使用管理往往侵害失地农民利益。表现在如下三个方面:首先,征地补偿费用没有完全、直接发放到失地农民手中,有些地方政府或部门存在着拖欠或截留征地补偿费的现象。其次,有的地方农村基层组织组织财务制度不健全、不落实,对补偿资金管理使用的公开性差,缺乏有效的监管措施,从而滋生腐败。最后,征地补偿资金的投资决策缺乏民主性和科学性,不少使用征地补偿资金投资的开发项目失败,直接损害了失地农民的利益,威胁了失地农民的基本生存与发展。
    3、征地补偿和移民安置工作缺乏公众参与,直接损害了失地农民的合法权益。表现在:首先是集体土地产权不明晰,对谁是集体土地真正的产权代表、集体土地产权主体的权能等,缺少明确的法律规定,影响了征地中集体土地所有者依法行使权利。其次是征地补偿标准的制定,缺乏失地农民的公众参与,作为征地一方的农民或农民代表,不能参与征地补偿标准的制定,多是地方政府依据相关标准自行定价。而地方政府或建设单位出于减少投资建设成本的考虑,总是压低征地补偿的标准,从而损害了农民的合法权益。最后,关于失地农民的生计恢复和发展问题,也缺乏失地农民的公众参与,而地方政府或项目单位往往直接以货币补偿的方式,一次性补偿,由此影响了失地农民基本生存与未来发展的合法权益。
    4、失地农民的生计恢复、移民安置和社会保障等工作做得不细,影响了失地农民的生存与发展。土地是农民赖以生存和发展的根本,土地被征用意味着赖以生存和发展的基础的丧失。但有些地方政府或项目建设单位多是以一次性货币补偿的方式给予补偿,对于如何恢复失地农民的收入水平、安置失地农民以长久稳定的就业岗位,以及确保失地农民的基本生活、医疗保障、养老保障等工作关注度不够,直接影响了失地农民的生存与发展。
    5、没有建立失地农民申诉的合理机制,致使失地农民为维护自身的合法权益而不断上访。由于在征地补偿和移民安置中缺乏必要的公众参与和监督,致使损害失地农民合法权益的事件不断发生。而目前我省征地补偿和安置工作,均未建立起有效的失地农民因为合法权益受到侵害而进行申诉的机构与机制(既没有受理移民申诉的机构,也没有建立相应的处理申诉的机制),由此造成了失地农民因为合法权益受到损害进而不断上访事件的发生。
   二、健全维护失地农民合法权益与合理补偿机制的建议
    1、依法合理提高征地补偿标准。尽管山东省政府于2004年5月,下发了《关于调整征地年产值和补偿标准的通知》(鲁政办发[2004]51号文件),规定了两条最低线,一是根据各地经济发展水平,将全省市县(区) 划分为四类地区,分别规定了每个类别城市规划区内的耕地最低年产值标准(每亩1200元、1400元、1600元、1800元),二是规定了土地补偿费和安置补助费的补偿倍数原则上不低于法定倍数的中限,从而客观上适当上调了征地补偿标准。但从征地项目带来的经济效益和社会效益的角度来看,征地补偿标准依然有待于进一步提高。建议:
    (1)如果是市政工程建设项目或基础设施建设项目,土地补偿费和安置补助费的补偿倍数原则上应取其最高上限,从而让失地农民分享到项目建设的社会效益和成果。
    (2)如果是投资开发项目,土地补偿费和安置补助费的补偿倍数原则上应在取其最高上限的基础上,再依据开发项目的预期经济收益(包括土地增值收益和项目开发收益)给予适当补偿,具体数额应在耕地年产值的10-30倍之间。
    2、加强征地补偿费用的使用管理。尽管2008年6月省国土资源厅和监察厅联合下发了《关于开展征地工作情况专项清理的通知》,要求各地对2005年以来发生截留、挪用、拖欠征地补偿费用的问题进行全面清查。但从长远看,建立制度完善、管理有效、依法支付征地补偿费的长效机制,才是解决这一问题的根本出路。基于此,建议:
    (1)如果实现一次性货币补偿的,地面附着物补偿直接发放到有关村民手中,而将征地补偿和安置补偿资金,直接发放到相关村委会手中。
    (2)建立村委会完善的财务制度,并在最低县级政府部门的层面上,建立由政府部门、征地补偿安置外部监测评估单位(由上一级政府或项目实施单位聘任)、村民委员会、村民代表共同参与的机制,加强土地补偿与安置资金的使用与监管。
    (3)由政府部门或政府聘任的专业征地移民安置研究机构,帮助村民委员会和村民代表制定土地补偿资金使用方案,由村民大会和村民委员会最终确定土地补偿资金分配方案或资金投资方案,以此增加土地补偿资金分配和资金投资的民主性和科学性。
    3、强化征地补偿与移民安置工作中的公众参与。失地农民组织或村民代表和征地补偿安置外部监测评估机构,应参与到征地补偿、移民安置工作的准备、规划和实施的全过程中。从而让失地农民:(1)参与到征地补偿标准的制定中(包括土地补偿标准、劳动力安置补偿标准和地面附着物补偿标准),以此防止当地政府或项目建设单位制定的补偿标准过低,切实保障失地农民的合法权益。(2)参与到土地补偿资金的分配和使用的决策进程中,让失地农民成为土地补偿资金分配和使用的真正主人。(3)参与到失地农民的生计恢复和收入水平提高的具体计划的制定中,无论是从事高附加值的农业产业、还是非农产业的开发,无论是农业岗位、还是非农岗位的提供,无论是自谋职业、还是经过培训从事其他职业,失地农民都应该参与到生计恢复计划的制定和实施中。以此尊重失地农民的愿望,增加失地农民参与决策的自主性。
    4、借鉴世界银行和亚洲开发银行移民政策实施的成功经验,制定和实施详细的征地补偿、移民安置行动计划,确保失地农民生计的恢复和收入水平的逐步提高。依据世界银行和亚洲开发银行的移民政策,应由当地政府或项目实施单位(或者聘请专业的征地补偿、移民安置专业研究机构)编制和实施具有法律效力的、详细的、可操作的《征地拆迁补偿安置行动计划》(RAP),其基本原则是:(1)尽量减少征地;(2)以土地换土地;(3)土建前支付全额土地补偿费;(4)失地移民参与项目机会;(5)培训失地农民,提高职业技能;(6)采取措施确保失地农民的收入水平不低于项目实施前的水平;(7)失地农民的可持续发展。
    5、建立失地农民申诉的合理机制,化解失地农民的上访难题。主要从以下两个方面入手:(1)设置失地农民申诉的层级机构图,并配置一定的具有专业知识的专兼职人员,接待失地农民的申诉。(2)将申诉机构及其职能,通过当地电视、电台、报纸等大众传媒,告知失地农民。如果对征地、补偿、拆迁、移民、安置持有异议,可以通过定期和不定期的方式,反映给失地农民申诉的相关机构,由上述相关机构给予解释和澄清,化解失地农民的抱怨。(3)当上述机构无法解决时,失地农民也可以通过法院仲裁的方式,解决他们所申诉的问题。
    6、探索建立失地农民的社会保障制度。(1)从政策层面上建立。省政府可会同有关职能部门,制定《山东省被征地农民社会保障办法》,主要涉及失地农民的基本生活保障、医疗保障和养老保障制度。(2)从资金层面上建立。从失地农民保障制度的资金来源上看,可考虑国家、集体和失地农民个人三方出资的方案,国家出资部分主要来自被征用土地的土地管理相关税费,集体部分主要来自土地补偿费,而个人部分则主要来自安置补助费。至于三方出资的比例,则由各地市政府依据本地经济发展状况来具体确定。
    7、建立征地补偿拆迁安置工作的外部监测评估制度。可引进世界银行移民政策的成功经验,建立征地补偿拆迁安置工作的外部监测评估制度。具体做法是:(1)由比当地政府高一级的政府,聘请专业的、从事非自愿移民研究的、对世界银行和亚洲开发银行项目经验丰富的非政府机构(如大学的移民研究机构、社会学系等),作为独立的外部监测评估机构。(2)对项目建设中的征地补偿拆迁安置工作,实施全过程监督与评估。(3)每半年一次向上一级政府部门提交监测评估报告。(4)如发现当地政府或项目实施单位有压低征地标准、拖欠或挪用征地补偿款、损害失地农民的合法权益等做法,由上一级政府及职能部门勒令当地政府和项目实施单位及时纠正。逾期不纠正,将暂停该项目的建设,以此确保失地农民的合法权益和失地农民的可持续发展。


 

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